El año 2025 no fue un año prometedor para las relaciones entre Estados Unidos y China. Los aranceles de represalia y la disputa por los elementos de tierras raras debilitaron las relaciones económicas entre las dos principales economías del mundo. Mientras tanto, las disputas territoriales entre China y sus aliados estadounidenses en la región del Indopacífico han profundizado aún más la creciente rivalidad militar.
Esta división se retrató a menudo como un choque de sistemas ideológicos opuestos: democracia versus autocracia; liberalismo económico versus crecimiento impulsado por el Estado; e individualismo versus colectivismo.
Pero este enfoque se basa en una visión vertical de los dos países, basada en declaraciones y afirmaciones de líderes poderosos. Lo que oculta es que ambas superpotencias están administradas por el mismo tipo de profesionales: burócratas de carrera.
Somos un equipo internacional de investigadores que investiga las preferencias y el comportamiento burocráticos. A principios de este año, organizamos un taller de dos días con participantes de China, Estados Unidos y otros países para comparar las respuestas de las agencias burocráticas a los desafíos globales.
Nuestra investigación y la de otros muestran que, a pesar del estancamiento ideológico en el liderazgo, los funcionarios de China y Estados Unidos se ven influenciados por incentivos y dinámicas similares que los llevan a actuar de maneras sorprendentemente similares. En otras palabras, en lo que respecta a las mujeres y los hombres que realizan la labor gubernamental —desde la elaboración de regulaciones hasta su cumplimiento—, China y Estados Unidos no son realmente tan diferentes.
Separados por la política, no por la práctica
Esto no implica que no existan diferencias en aspectos de la base burocrática de China y Estados Unidos.
El sistema chino está más centralizado, con una administración pública mayor, de alrededor de 8 millones de empleados en 2024. La burocracia estadounidense está más descentralizada a nivel federal, estatal y local y emplea a menos burócratas, con alrededor de 3 millones de empleados federales en 2024.
Sin embargo, estudios comparativos sobre las burocracias en todo el mundo muestran que los funcionarios públicos actúan de manera similar cuando se enfrentan a problemas complejos, independientemente del sistema político o el ámbito político.
Ya sean burócratas municipales en Brasil, funcionarios de cooperación exterior en Alemania, Noruega y Corea del Sur, o funcionarios internacionales en las Naciones Unidas, todos operan dentro de las limitaciones de organizaciones políticamente integradas mientras desarrollan sus carreras profesionales. En otras palabras, buscan progresar en sus trabajos mientras navegan en la constante evolución de los vientos políticos.
Los burócratas en EU y China también se adaptan a las cambiantes demandas de sus líderes políticos mientras buscan adquirir experiencia y progresar en sus carreras.
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Gestión de las expectativas públicas
La ayuda exterior, la gestión medioambiental y la gobernanza de la pandemia en EUEl arribismo como limitación
Comportamientos burocráticos paralelos también se hicieron evidentes durante la pandemia de Covid-19. Tanto en China como en Estados Unidos, los funcionarios públicos trabajaron a la vanguardia de la implementación de las directrices de salud pública. Se afirmó que la respuesta china se benefició de una “ventaja autoritaria”, lo que permitió a sus autoridades imponer medidas drásticas de forma rápida e integral.
Sin embargo, la formulación de políticas basadas en la evidencia se vio limitada por las preferencias políticas y el arribismo burocrático: el afán de los funcionarios por priorizar las acciones que les permiten ascender.
Esto produjo dinámicas similares a las observadas en el entorno estadounidense, más descentralizado. Tanto en China como en Estados Unidos, los burócratas eran reacios al riesgo y se preocupaban por no enfrentarse a supervisores y líderes políticos.
El enfoque chino resultó en una disminución de la confianza pública, un fenómeno que también se ha estado desarrollando en Estados Unidos.
Y al igual que sus homólogos estadounidenses, los burócratas chinos inicialmente combinaron información de una cacofonía de voces políticas y expertas. Esta indecisión frenó su respuesta al brote viral en los decisivos primeros días de la pandemia, aunque finalmente fue reemplazada por una narrativa oficial que enfatizaba la eficiencia y el éxito. En ambos sistemas, los retrasos burocráticos tuvieron consecuencias perjudiciales para la salud pública.
Un ancla de estabilidad
En medio de las crecientes tensiones geopolíticas entre Pekín y Washington, es importante recordar que todas las potencias dependen de administraciones capaces de implementar directivas políticas. La política marca la pauta, pero los burócratas moldean la realidad.
Y el modus operandi de los burócratas chinos y estadounidenses se ha mantenido sorprendentemente estable a lo largo de los años, impulsado principalmente por incentivos más que por ideologías. Esta similitud se refleja cada vez más en la convergencia de estilos de liderazgo en la cima de cada sistema político.
El presidente estadounidense Donald Trump se asemeja al presidente chino Xi Jinping en su estilo político de campaña y en el culto a la personalidad que muchos observadores políticos ven desarrollarse a su alrededor.
Un comportamiento burocrático similar tiene una clara ventaja. Esto hace que las dos superpotencias sean más predecibles en períodos de retórica política cada vez más acalorada.
Para que las proclamaciones de los líderes nacionales surtan efecto, las grandes organizaciones burocráticas necesitan traducir el contenido político en acciones nacionales e internacionales. Esto no solo requiere tiempo y recursos, sino que los anuncios erráticos se disipan por las rutinas burocráticas.
Y eso proporciona un ancla de estabilidad en tiempos volátiles. y China ofrecen ejemplos elocuentes de estos paralelismos.
A primera vista, los enfoques de China y EU respecto al uso de la ayuda exterior pueden parecer completamente opuestos. EU creó la Agencia de Cooperación Internacional para el Desarrollo de China en 2018. Desde entonces, ha ampliado y desarrollado su participación en el exterior.
En cambio, EU disolvió USAID a principios de 2025, recortó drásticamente su presupuesto de ayuda exterior y trasladó a los miembros restantes de su personal al Departamento de Estado.
Por lo tanto, parecería que EU y China siguen trayectorias opuestas. Sin embargo, la situación actual oscurece las similitudes entre los burócratas de la ayuda exterior de ambos países. Sus tareas consisten en satisfacer objetivos políticos, supervisar proyectos financiados con fondos públicos en el extranjero y gestionar las expectativas del público nacional.
La experiencia que se requiere de estos burócratas es aumentar el poder blando de su país, evitando al mismo tiempo que parezca que malgastan los escasos fondos en el extranjero ante las inminentes necesidades internas. Ante la adversidad de la ayuda exterior por parte de la administración Trump, calificándola de política derrochadora, los funcionarios en Washington se encuentran bajo una presión sin precedentes para implementar una diplomacia financiera que claramente sirva a los intereses estadounidenses, a la vez que apoya a líderes extranjeros a quienes el presidente considera aliados. Este cambio de agenda acerca a Estados Unidos al principio de la ayuda exterior china de buscar beneficios mutuos.
Mientras tanto, los funcionarios de ayuda china están dejando de priorizar los proyectos de infraestructura a gran escala y adoptando un enfoque de supuestos “proyectos pequeños pero hermosos” centrado en el bienestar de los beneficiarios. Este cambio alinea su pensamiento con temas más “suaves” emblemáticos de la ayuda exterior estadounidense hasta 2024.
La lógica de la evasión de culpas
El caso de las respuestas burocráticas a los escándalos de contaminación ambiental es igualmente ilustrativo. De nuevo, cabría esperar que los burócratas de Estados Unidos y China, que operan dentro de diferentes sistemas de gobierno, aborden el problema de forma distinta.
En la práctica, sin embargo, los burócratas de ambos países suelen estar motivados por el afán de evadir la culpa.
En lugar de basarse en los éxitos de las políticas, tienden a desviar las críticas sobre los fracasos de las políticas hacia otros. La razón subyacente son los llamados beneficios asimétricos: los éxitos pueden generar reconocimiento público a corto plazo; los fracasos de las políticas ponen en peligro carreras enteras.
En China, las medidas contra la contaminación atmosférica introducidas en la provincia de Hebei, fronteriza con la capital, Pekín, constituyen un excelente ejemplo de la lógica de la evasión de responsabilidades. Cuando el gobierno central instó en 2017 a los funcionarios provinciales a reducir la contaminación atmosférica prohibiendo la calefacción con carbón, su aplicación excesivamente entusiasta estuvo motivada por el deseo de protegerse de posibles acusaciones de los líderes nacionales.
Como resultado, se ignoraron las necesidades de los residentes de Hebei, con escolares temblando de frío en aulas sin calefacción. En lugar de asumir la culpa, tanto los funcionarios nacionales como los locales centraron la atención en los residentes de clase media de Pekín, quienes fueron ridiculizados en los medios por priorizar el aire limpio sobre el bienestar de los demás.
Mientras tanto, en Estados Unidos, la ciudad de Flint, Michigan, se tambaleaba tras décadas de decadencia industrial y dificultades financieras. El gobierno estatal nombró a un administrador de emergencias que implementó medidas de reducción de costos, incluyendo el cambio de la fuente de agua de la ciudad del lago Hurón al río Flint. Este cambio provocó contaminación con plomo y amplios impactos en la salud, que derivaron en un escándalo nacional. Al igual que en Hebei, todas las partes —desde los reguladores estatales hasta los funcionarios locales y las agencias ambientales— se culparon mutuamente para intentar eludir la responsabilidad.
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El arribismo como limitación
Comportamientos burocráticos paralelos también se hicieron evidentes durante la pandemia de Covid-19. Tanto en China como en Estados Unidos, los funcionarios públicos trabajaron a la vanguardia de la implementación de las directrices de salud pública. Se afirmó que la respuesta china se benefició de una “ventaja autoritaria”, lo que permitió a sus autoridades imponer medidas drásticas de forma rápida e integral.
Sin embargo, la formulación de políticas basadas en la evidencia se vio limitada por las preferencias políticas y el arribismo burocrático: el afán de los funcionarios por priorizar las acciones que les permiten ascender.
Esto produjo dinámicas similares a las observadas en el entorno estadounidense, más descentralizado. Tanto en China como en Estados Unidos, los burócratas eran reacios al riesgo y se preocupaban por no enfrentarse a supervisores y líderes políticos.
El enfoque chino resultó en una disminución de la confianza pública, un fenómeno que también se ha estado desarrollando en Estados Unidos.
Y al igual que sus homólogos estadounidenses, los burócratas chinos inicialmente combinaron información de una cacofonía de voces políticas y expertas. Esta indecisión frenó su respuesta al brote viral en los decisivos primeros días de la pandemia, aunque finalmente fue reemplazada por una narrativa oficial que enfatizaba la eficiencia y el éxito. En ambos sistemas, los retrasos burocráticos tuvieron consecuencias perjudiciales para la salud pública.
Un ancla de estabilidad
En medio de las crecientes tensiones geopolíticas entre Pekín y Washington, es importante recordar que todas las potencias dependen de administraciones capaces de implementar directivas políticas. La política marca la pauta, pero los burócratas moldean la realidad.
Y el modus operandi de los burócratas chinos y estadounidenses se ha mantenido sorprendentemente estable a lo largo de los años, impulsado principalmente por incentivos más que por ideologías. Esta similitud se refleja cada vez más en la convergencia de estilos de liderazgo en la cima de cada sistema político.
El presidente estadounidense Donald Trump se asemeja al presidente chino Xi Jinping en su estilo político de campaña y en el culto a la personalidad que muchos observadores políticos ven desarrollarse a su alrededor.
Un comportamiento burocrático similar tiene una clara ventaja. Esto hace que las dos superpotencias sean más predecibles en períodos de retórica política cada vez más acalorada.
Para que las proclamaciones de los líderes nacionales surtan efecto, las grandes organizaciones burocráticas necesitan traducir el contenido político en acciones nacionales e internacionales. Esto no solo requiere tiempo y recursos, sino que los anuncios erráticos se disipan por las rutinas burocráticas.
Y eso proporciona un ancla de estabilidad en tiempos volátiles.
*Daniel E. Esser es profesor Asociado de Estudios Internacionales, Escuela de Servicio Internacional de la Universidad Americana; Heiner Janus es líder de Proyecto e Investigador Principal en Instituto Alemán de Desarrollo y Sostenibilidad (IDOS); Mark Theisen es coordinador de Proyecto en el Instituto Alemán de Desarrollo y Sostenibilidad (IDOS) y Tim Hailer-Röthel es investigador del Instituto Alemán de Desarrollo y Sostenibilidad (IDOS).
Este texto fue publicado originalmente en The Conversation
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